Co musisz wiedzieć?

• Zmiany w Kodeksie wyborczym z 2018 roku wzmocniły pozycję komisarza wyborczego
• Jednak w opinii eksperta, sędzi Kamil Borszowskiej-Moszowskiej, przepisy powinny ulec doprecyzowaniu

Jednak mimo wzrostu znaczenia tej funkcji, zasady zarówno powoływania, jak i odwoływania komisarzy nadal budzą istotne wątpliwości – przede wszystkim z uwagi na swoją ogólnikowość i brak realnych mechanizmów kontroli. Poniżej przyglądam się tej konstrukcji z perspektywy przepisów, praktyki i tego, co pomiędzy.

Kto może zostać komisarzem wyborczym?

Powołanie – czyli kto w ogóle może zostać komisarzem wyborczym

Kodeks wyborczy w art. 166 § 1 stanowi, że komisarzem może być osoba, która:

• posiada wykształcenie prawnicze,
• oraz daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków komisarza wyborczego.

Ten pierwszy warunek nie budzi zastrzeżeń – to klasyczny wymóg formalny, który można łatwo zweryfikować (dyplom magistra prawa). Natomiast druga przesłanka – „rękojmia” – jest już pojęciem nieostrym, pozostawionym w gestii oceny Państwowej Komisji Wyborczej.

W praktyce chodzi o to, że kandydat powinien dawać podstawy do uznania, że będzie działał zgodnie z prawem, rzetelnie, terminowo, w sposób neutralny politycznie i kompetentny organizacyjnie. Tyle tylko, że ustawa nie definiuje żadnych mierzalnych kryteriów tej „rękojmi”. Nie ma egzaminu, nie ma zamkniętego katalogu cech.

Powołanie komisarza następuje na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej

Z jednej strony – to rozwiązanie formalnie równoważy wpływy administracyjne i wyborcze. Z drugiej – trudno pominąć fakt, że wpływ władzy wykonawczej na pierwszy etap procedury jest realny. Tym bardziej więc istotna staje się przejrzystość i niezależność działania samej PKW.

Odwołanie – kiedy komisarz może zostać odwołany przed upływem kadencji

Art. 166 § 8 Kodeksu wyborczego stanowi:

- „Państwowa Komisja Wyborcza odwołuje komisarza wyborczego przed upływem okresu, na jaki został powołany, w przypadku niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków komisarza wyborczego.”

To jedyny przepis w ustawie, który przewiduje możliwość przedterminowego zakończenia kadencji komisarza. Kluczowe są tutaj dwie przesłanki – niewykonywanie obowiązków oraz nienależyte ich wykonywanie. Ustawodawca nie definiuje ich wprost. Przepis milczy zarówno co do trybu, jak i co do procedury ustalania, że dana przesłanka rzeczywiście zaistniała.

Co zatem mogą oznaczać te pojęcia w praktyce?

Czym jest niewykonywanie i nienależyte wykonywanie obowiązków – według realnej interpretacji

Z pomocą przychodzi tu analiza Fundacji im. Stefana Batorego, która – w kontekście nowelizacji Kodeksu wyborczego – podjęła próbę porządkowania pojęć.

Niewykonywanie obowiązków

To sytuacja, w której komisarz de facto nie sprawuje swojej funkcji – nie nadzoruje urzędników wyborczych, nie wydaje wymaganych postanowień, nie wykonuje obowiązków ustawowych, nie podejmuje interwencji tam, gdzie powinien. Innymi słowy – pozostaje bierny wobec przypisanych mu zadań, w sposób rażący i systemowy.

Nienależyte wykonywanie obowiązków

To już znacznie bardziej pojemna kategoria. Chodzi o przypadki, gdy działania komisarza są co prawda podejmowane, ale:

• z naruszeniem prawa,
• nieterminowo,
• bez zachowania należytej staranności,
• z elementami politycznego zaangażowania lub konfliktu interesów,
• z brakiem reakcji na sygnały o nieprawidłowościach.

W tym ujęciu „nienależytość” to nie tylko kwestia błędu – ale również stylu pracy, jakości nadzoru, komunikacji z urzędnikami i przejrzystości działań.

Decyzja i brak kontroli – system zamknięty

Co istotne – decyzję o odwołaniu komisarza podejmuje wyłącznie Państwowa Komisja Wyborcza, na podstawie własnej oceny okoliczności. Nie ma tu żadnej zewnętrznej procedury odwoławczej. Kodeks wyborczy nie przewiduje ani postępowania dyscyplinarnego, ani kontroli sądowej decyzji PKW.

Można oczywiście rozważać złożenie skargi do sądu administracyjnego, powołując się na art. 45 Konstytucji (prawo do sądu) i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak brak jest obecnie orzecznictwa, które wprost potwierdzałoby taką drogę jako skuteczną.

W praktyce – decyzja PKW ma charakter uznaniowy i kończy sprawę.

Wnioski na przyszłość

Mechanizm powoływania i odwoływania komisarzy wyborczych w obecnym kształcie pozostawia zbyt wiele przestrzeni na uznaniowość. Brakuje:

• jasnych kryteriów „rękojmi” przy powołaniu,
• procedury wyjaśniającej w przypadku odwołania,
• zewnętrznej instancji odwoławczej lub choćby trybu kontroli.

W kontekście funkcji, która ma zapewniać legalność i bezstronność procesu wyborczego, brak gwarancji instytucjonalnych jest co najmniej problematyczny. Odpowiedzialność za utrzymanie standardów w tym zakresie spoczywa dziś wyłącznie na Państwowej Komisji Wyborczej. I choć to organ o ugruntowanej pozycji i tradycji niezależności, system powinien być odporny także na ewentualne wypaczenia.

[Sędzia Kamila Borszowska-Moszowska, zastępca rzecznika dyscyplinarnego, wykładowca KSSiP i Akademii Nauk Stosowanych im. Angelusa Silesiusa]