Co musisz wiedzieć:

• Tak zwany Krajowy Plan Odbudowy, będący elementem unijnego programu Next Generation EU, miał stanowić finansowe narzędzie wsparcia dla gospodarek krajów członkowskich UE dotkniętych skutkami pandemii COVID-19
• Szybko stał się narzędziem politycznej presji, głównie na Polskę, która ponosząc jego koszty jednocześnie nie miała dostępu do środków
• Sytuacja zmieniła się po wyborach w październiku 2023 roku, które wygrała późniejsza Koalicja 13 grudnia, kiedy odblokowano fundusze, nie czekając na realizację reform, które wcześniej narzucano rządowi Zjednoczonej Prawicy
• Po ujawnieniu danych na temat wydatkowania środków z KPO w Polsce wybuchła afera, ponieważ okazało się, że środki wydatkowano na jachty, sauny, kluby dla swingersów i "techno na balkonie"
• Sytuację analizuje prof. Elżbieta Chojna-Duch

Unijna kontrola KPO

Problem wydatkowania środków publicznych z Krajowego Planu Odbudowy (KPO) jest bardziej złożony niż się wydaje i to z punktu widzenia zarówno unijnego, jak i polskiego prawa. Z systemu prawno-finansowego stał się instytucję polityczną.

Szeroko regulowany w latach 2020/2021 w unijnym procesie legislacyjnym i unijnym prawodawstwie był w latach 2024/2025 w Polsce narzędziem politycznym. Jego negatywne tło jest jednak szersze niż tylko opisywane przydzielenie „swoim” wstępnie po pół miliona złotych na jachty, ekspresy, mobilne apartamenty czy solaria, wraz z brakiem nadzoru, odpowiedzialności instytucji rządowych nad całym procesem doboru beneficjentów, celów przydziału, procesu celowanej redystrybucji środków publicznych.

Rozpoczynać się powinna obecnie kontrola organów unijnych, gdyż wszystkie środki finansowe przekazywane z budżetu UE wymagają ścisłej, rygorystycznej kontroli nie tylko według reguł krajowych (kilku ustaw), ale i prawodawstwa unijnego.

Przede wszystkim podstawą prawną kontroli jest rozporządzenie (UE) 2021/241 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument NGUE - na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (rozporządzenie w sprawie RRF), które zawiera liczne przepisy dotyczące ochrony systemu finansowego UE, które trzeba stosować, w tym ważny art.22. Ponadto corocznie publikowane są sprawozdania o ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej – zwalczania nadużyć finansowych. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 18 stycznia 2024 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej – zwalczania nadużyć finansowych (C/2024/5730) jednoznacznie wskazuje, że należy „wprowadzić skuteczne zarządzanie zwalczania nadużyć finansowych i skuteczne procesy zorientowane na wyniki oraz odpowiednio wyposażone struktury”; uważa, że „w tym celu urzędnikom odpowiedzialnym za poszczególne elementy struktury zwalczania nadużyć finansowych należy zapewnić niezbędną wiedzę cyfrową i proceduralną oraz, że system wczesnego wykrywania i wykluczania chroni budżet UE przed ryzykiem niewypłacalności, zaniedbaniami, nadużyciami finansowymi lub nieprawidłowościami ze strony podmiotów prywatnych”. Ostrzega wreszcie, że istnieją różne poziomy i podmioty zaangażowane w ochronę budżetu UE i funduszu NGUE poprzez zapobieganie (wstrzymywanie i zawieszanie płatności), wykrywanie, korekty finansowe i odzyskiwanie nienależnie wypłaconych środków NGUE, takie jak Europol, EPPO, OLAF, Eurojust, Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania oraz organy krajowe, tworzące forum wymiany informacji wywiadowczych i koordynacji działań.

Data graniczna - 31 sierpnia 2026 r.

Już 4 czerwca tego roku Komisja Europejska opublikowała komunikat podsumowujący dotychczasowe wdrażanie NGUE/RRF, w którym przypomniano, że zgodnie z przepisami rozporządzenia ustanawiającego RRF państwa członkowskie powinny osiągnąć wszystkie kamienie milowe i wartości docelowe przypisane reformom i inwestycjom ujętym w KPO w terminie do 31 sierpnia 2026 r., a ostatnie płatności mają zostać dokonane do 31 grudnia 2026 r. Państwa członkowskie powinny także jak najszybciej (do końca 2025 r.) dokonać przeglądu swoich KPO i skupić się na tych reformach i inwestycjach, których pełna realizacja jest możliwa do 31 sierpnia 2026 r. Działania, w przypadku których nie można tego zagwarantować, powinny zostać usunięte z KPO. Do końca maja 2025 r. KE wypłaciła państwom członkowskim jedynie połowę kwoty z RRF. Pozostała jeszcze połowa tych środków -335 mld euro.

Projekty ocenione negatywnie obciążą budżety krajowe

Podsumowując - Komisja Europejska. jak zawsze, ostrożnie finansuje krajowe wydatki środków unijnych i w niedalekiej przyszłości będzie dbała o pełną ochronę wydatków dokonywanych z budżetu UE oraz funduszy KPO, nie pozwoli ich z pewnością wydać poza cele określone w przepisach RRF (ochrona zdrowia, klimatu, digitalizacja), wynikające tylko z samych wniosków o płatność. Projekty ocenione negatywnie obciążą więc budżety krajowe, powiększając dług publiczny.

Podwójne sidła

Z drugiej strony, co trzeba zauważyć, że akceptując w końcu 2020r. nowy pakietowy system finansowy (trzy akty prawne w jednym: WRF i NGUE oraz wspólne finansowanie, wraz z warunkowością) władze polityczne krajów członkowskich wpadły w podwójne sidła.

Niepotrzebny, kosztowny i polityczny KPO

Po pierwsze, mechanizm fiskalny KPO, 5 lat po Covidzie-19 stał się pułapką dla krajów członkowskich. W ocenie wielu ekonomistów KPO kilka lat po szoku pandemicznym stał się zupełnie niepotrzebnym funduszem w Unii Europejskiej, a tym bardziej w Polsce. Kraje członkowskie zostały bowiem obciążone przyszłymi swoimi zobowiązaniami, innych krajów i samej Unii, także finansowymi, choć szczególnie Polska, nie otrzymała ani nowych uprawnień, ani środków finansowych przez prawie trzy lata, zaś KPO został formą nacisku politycznego na władze krajowe, w tym uzależnienia poprzez tzw. mechanizm warunkowości, kamienie milowe i inne potrzebne, ale i niejasne lub nieuzasadnione polityczne wymagania. Także w związku z presją, związaną z koniecznością wspólnie finansowanego i uchwalanego w jednym pakiecie, obowiązującego od 1 stycznia ważnego Wieloletniego Planu (Ram finansowych) na lata 2021-2027. Efektem i celem połączenia tych aktów i funduszy we wspólnym rozporządzeniu było utworzenie niejasnego mechanizmu finansowania, którego skutkiem jest głównie poszerzenie zakresu władztwa Komisji Europejskiej w sferze uprawnień finansowych, dokonywane poza traktatami unijnymi. System połączonych trzech unijnych aktów prawnych w jednym pakiecie łączy się ponadto ze wspólną odpowiedzialnością finansową krajów UE (tzw. uwspólnotowienie długu).

Konieczność ograniczenia środków na fundusze spójności i polityki rolnej

Niekorzystne dla Polski jest także wprowadzone po raz pierwszy w wyniku tego zapętlenia źródeł finansowania, pojawienie się dodatkowych potrzeb pożyczkowych budżetu UE, więc i z konieczności ograniczenie środków na finansowanie polityk spójności i polityki rolnej (WPR), które w planie na kolejne lata mają być dalej zmniejszane (projekt WRF na 2027-2034). W konsekwencji powiększania rozmiarów zadłużenia NGUE (finansowanie w formie dotacji i pożyczek) i konieczności obsługi powiększonego długu prowadzi to do konieczności rolowania długu przenoszonego na kolejne okresy i fundusze, czyli do szeroko i niepotrzebnie powiększanego coraz bardziej wspólnego zadłużenia Unii Europejskiej.

Moment hamiltonowski

Obsługa długu wymaga instytucjonalizacji, poprzez powołanie nowego organu - Agencji zarządzającej długiem na rynku kapitałowym, obciążające kosztami krajowe budżety, wymaga nowych procedur, szerszych uprawnień Komisji. Pożyczki ponadnarodowe wymagają konsultacji różnego rodzaju pośredników. Kolejno – dalsze działania, czyli redystrybucja środków przez Komisję łączy się przede wszystkim koordynacją, konsultacjami, nadzorem nad wydatkowaniem, ale i z finansowym uzależnieniem politycznym władz krajowych. Jest to swego rodzaju powtórzenie klasycznej operacji finansowej z 1790 r. – tzw. momentu hamiltonowskiego. Określana tak od nazwiska sekretarza skarbu w gabinecie prezydenta George'a Washingtona operacja uwspólnotowienia długów, uzyskania prawa do nakładania podatków w poszczególnych stanach, wzmocnienia pozycji rządu federalnego i integracji Stanów Zjednoczonych.

Centralizacja UE

Czy Polska jest gotowa na pozatraktatową integrację UE? Żeby spłacić swe zobowiązania, ponad 800 mld euro NGUE, Komisja (swego rodzaju rząd europejski) musi więc także zwiększyć krajom obciążenia finansowe. Ponieważ Unia nie ma środków żeby spłacić dług potrzeba także z jednej strony nowych pożyczek, ale i nowych tzw. zasobów własnych do wspólnego budżetu unijnego, czyli możliwości kreowania nowych podatków, obciążenia krajów i ich obywateli budową wspólnego równoległego, podwójnego unijnego systemu podatkowego - niezależnie od krajowych podatków; z wprowadzonych i wprowadzanych podatków, np. opodatkowania gigantów cyfrowych, opłaty „od plastiku”, granicznej opłaty węglowej, czy może poprzez ETS2 lub podatek od transakcji finansowych, które mają też zasilać od 2027 r. budżety krajowe, lub budżet unijny. Prace nad systemem unijnych podatków są systematycznie i skutecznie prowadzone w ramach organów unijnych.

Prowadzi to do stworzenia systemu permanentnego zadłużenia, opartego, jak wskazuje George Soros, tylko na spłacanych odsetkach od europejskich obligacji. Podobny system proponuje też od 2026r. były premier Włoch – Mario Draghi, jako fundusz, z którego finansowany byłby europejski przemysł i dodaje - w wielkich koncernach europejskich (czyli niemieckich). Draghi podkreśla, że “inwestycje można finansować poprzez dalsze emisje wspólnego długu wzorem funduszu odbudowy” – NGUE. Czyli już nie jednorazowy, ale stały system prawno-finansowy. W jego ocenie wspólna emisja powinna z czasem doprowadzić do głębszego i bardziej płynnego rynku obligacji UE, co będzie także wspierać integrację rynków kapitałowych - drugiego, prywatnego źródła finansowania inwestycji w UE. One Size Fits All dla całej UE, dla realizacji dobra wspólnego – z takim przesłaniem, po utworzeniu w 2020r. instrumentu NGUE, przystąpiono w Unii Europejskiej do przygotowania ostatniego etapu refom UE, zmierzających do głębszej lub pełnej integracji, czyli do próby stworzenia swego rodzaju jednolitego państwa europejskiego, ze wspólną polityką fiskalną, a następnie pieniężną (i wspólną walutą euro dla wszystkich krajów członkowskich).

Multiplikacja uwspólnotowionego długu

Uwspólnotowienie długów i zaciąganie przez Unię kredytu, emisję obligacji pozwoliłoby jednorazowo sfinansować fundusz odbudowy, a następnie powielać taką operację w przyszłości. Spłata jednorazowego funduszu RRF ma nastąpić w latach 2028-2058, już w ramach systemu wspólnego długu, obsługującego też każdy z zadłużonych krajów. Proponowany jest obecnie scentralizowany Nowy Fundusz Konkurencyjności – mechanizm wspierania najważniejszych inwestycji firm europejskich i rozwiniętych regionów oraz Fundusz-Mur Dronowy. Byłyby to scentralizowane, punktowe cele do finansowania z europejskiego nowego długu w ramach unijnych pozatraktatowych funduszy.

Unia fiskalna

KPO to krajowa część scentralizowanego funduszu odbudowy – NGUE/RRE, który obowiązuje do sierpnia 2026r.. System ten stanowić miałby wraz z projektowanymi nowymi funduszami z kolei podwaliny europejskiej unii fiskalnej, wspólnotowego (federalnego) systemu budżetowego, opartego na wspólnych daninach publicznych i zadłużeniu, które nie obciążałoby krajowych limitów zadłużenia. Wyprowadziłoby to jednocześnie z reguł fiskalnych i systemów Paktu stabilności i wzrostu zadłużenie krajów południa i Francji, i innych z wysokim zadłużeniem. Oczywiście, przy założeniu, że miałby on charakter trwały i towarzyszący nie tylko pandemii 2020 roku.

Pieniądze dla swoich

Ta hamiltonowska wizja permanentnego kreowania europejskiego zadłużenia nie znajduje jednak ciągle, mimo presji politycznej, powszechnego poparcia ekonomistów i polityków wielu krajów. Poparcie polityczne w krajach zdyscyplinowanych fiskalnie jest konieczne. Uzyskuje się je w UE poprzez zachęty finansowe adresowane do rządów, posłów, beneficjentów funduszy unijnych, np. w Polsce odbiorców środków KPO na hedonistyczne cele. Faktycznymi beneficjentami KPO zostały w Polsce także grupy specjalnego zainteresowania, jednostki, popierające polityczne reformy unijne. Nie były to podmioty tzw. „ekonomii wspólnego dobra publicznego”, takie dotacje nie finansują celów publicznych, np. infrastruktury wodno-kanalizacyjnej dla samorządów, czy potrzeb szpitali powiatowych. W Polsce i w niektórych krajach członkowskich, wybrane projekty związane zostały z rozrywkowymi celami, które niekoniecznie prowadzą do rozwoju i odporności gospodarki. Rodzą, jak zauważano, jednocześnie obawy o nadużywanie instrumentów sfery fiskalnej przez kraje słabo zarządzające swą gospodarką, tworzące zjawisko, określone jako moral hazard. Tak mówi się o wydatkowaniu we Włoszech, które są największym beneficjentem KPO; a były tam tak oceniane drobiazgi, w porównaniu do naszych oryginalnych projektów (sztuczny stok narciarski, czy tramwaj na plażę) i inne niezrozumiałe projekty, jak utworzony przez Mario Draghiego w 2022r fundusz w ramach KPO przeznaczony na odszkodowania dla indywidulanych ofiar niemieckich zbrodni wojennych z czasów II wojny światowej, wsparty przez Komisję.

Cele miały być inne

Zgodnie z ustaleniami Rady Europejskiej cele programu NGEU/KPO powinny być jednak odmienne, służyć rozwojowi, inwestycjom publicznym. To zielona energia, transformacja cyfrowa, efektywność i dostępność ochrony zdrowia, konkurencyjność gospodarki. W późniejszym okresie dodano wydatki związane z przemysłem wspólnej obrony. I tylko takie cele powinny być finansowane. 

Na rozwój zakwalifikowane do wsparcia w formie dotacji i pożyczek mogły być projekty rozpoczęte po 1 lutego 2020 r., a jego realizacja została zaplanowana do końca 2026 r. Polska mogła liczyć maksymalnie na stosunkowo wysokie finansowanie, ok 70 mld euro, więc Polska w KPO przekazanym KE na początku maja 2021 r. zawnioskowała o całość środków bezzwrotnych oraz o 11,5 mld euro pożyczek.

KPO narzędziem politycznej presji

W tym etapie scentralizowanej procedury redystrybucji środków NGUE/KPO przekształca się z obiektywnego systemu w procedurę polityczną. Polska w ciągu trzech lat nie otrzymała ich, gdyż zostały zablokowane na wniosek europosłów, przez Komisję. Warunkiem wypłaty przez KE środków miała być realizacja kamieni milowych i ustalonych wskaźników. Wypłata poszczególnych transzy wymagała reform praworządności (w sądownictwie) i inwestycji wskazanych w KPO. Przyznane środki na realizowane zadania nie stanowią, inaczej niż w innych funduszach, refundacji poniesionych wydatków, ani nie są bezpośrednio powiązane z kwotami rzeczywiście poniesionymi na realizację KPO na poziomie krajowym.

Jak wiadomo, po zamrożeniu środków, mającym zdecydowanie charakter polityczny, odblokowano je po zmianie rządu w grudniu 2023 r., mimo braku wymaganych reform i realizacji kamieni milowych. Czasu więc na ich sensowne wykorzystanie było mniej, ale przy możliwym wcześniejszym przygotowaniu dokumentacji możliwe było finansowanie potrzebnych i sensownych celów publicznych. Covid-19 szczęśliwie minął i jego skutki. I tu zaczyna się polska historia wskazywanych przykładów nieprawidłowości – niegospodarności lub oszustw, wymagających teraz kontroli i odpowiedzi - w jakim celu dokonywano w 2025 r. wydatków związanych z rozrywkową branżą, zamiast wymaganych w procedurze NGUE.

Konieczna kontrola krajowa

Wszystkie umowy, zwłaszcza niepubliczne, wymagają teraz ewidencji, uzasadnienia potrzeby, wymagań stawianych beneficjentom, kontroli ich wdrażania i rozliczenia, etapu realizacji, wskazania odpowiedzialnych osób za ewentualne nieprawidłowości w ocenie wniosków, audytu w instytucjach wdrażających. Konieczna jest transparentność i szczegółowa, poważna kontrola wielu instytucji. Weryfikacji i rozliczenia do końca roku wymaga Komisja. W Rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2024r. w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej domagano się wdrożenia szczegółowych procedur krajowych w celu zwalczania nadużyć finansowych w NGUE oraz przez unijne organy kontroli i audytu.

Kontrola krajowa powinna obejmować i obciążać beneficjentów i osoby, które decydowały o przyznaniu środków na niewłaściwe cele. Dokonywane będą one z punktu widzenia różnych dziedzin prawa - dyscypliny finansów publicznych, prawa dotacyjnego, zamówień publicznych, prawa karnego, wielu regulacji europejskich, prawa do dobrej administracji. Czy opisany w mediach system kupna zadłużonych spółek w celu późniejszej alimentacji z KPO zawiera mechanizmy korupcjogenne? Mogą być blokowane wypłaty i żądania zwrotów środków, może konieczne będą procesy sądowe z beneficjentami, których państwo nie musi wygrać.

Ważne pytanie

Ale pojawia się też pytanie – czy występuje związek wsparcia finansowego polskich polityków z akceptacją systemu stałego wspólnego zadłużania dla ratowania gospodarek europejskich w stagnacji i konkurencyjności dużych europejskich przedsiębiorstw przyszłych Wieloletnich Ramach Finansowych 2027-2034?

[Sekcje "Co musisz wiedzieć" i FAQ, a także śródtytuły i lead od Redakcji]

Najczęściej zadawane pytania - FAQ

Czym jest KPO? Krajowy Plan Odbudowy (KPO) to program finansowany z funduszy Unii Europejskiej, który ma wspierać reformy i inwestycje po pandemii COVID-19.

Kto odpowiada za kontrolę wydatkowania środków z KPO? Za nadzór nad wydatkowaniem odpowiadają zarówno krajowe instytucje kontrolne, jak i unijne organy, takie jak Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz Prokuratura Europejska (EPPO).

Jakie są terminy wykorzystania środków z KPO? Środki muszą zostać zakontraktowane do końca 2026 roku, w przeciwnym razie niewykorzystane fundusze przepadną.

Jakie są główne kontrowersje związane z KPO? Ekspert wskazuje, że narzędzie finansowe, jakim miało być KPO, stało się narzędziem politycznej presji. Zwraca również uwagę na to, że mechanizmy uwspólnotowienia długu mogą być wykorzystywane do pozatraktatowej centralizacji UE.