NIK o odzyskiwaniu utraconych dzieł sztuki
W Polsce nadal nie opracowano strategii restytucji utraconych dzieł sztuki, w tym w wyniku II wojny światowej. Nie wdrożono również w prawie polskim kompleksowych regulacji dotyczących restytucji dóbr kultury, w tym wynikających z postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (2014/60/UE), co zapewniłoby skuteczniejszą ochronę dziedzictwa kulturowego i zwiększyło możliwości odzyskiwania utraconych dzieł sztuk. Podmioty zajmujące się odzyskiwaniem utraconych dzieł sztuki – MKiDN i MSZ – nie współpracowały prawidłowo ze sobą, a zadania związane z odzyskiwaniem dzieł sztuki realizowały w miarę swoich możliwości organizacyjnych i finansowych. W konsekwencji w ciągu prawie 6 lat odzyskano zaledwie 28 pojedynczych oraz 6 zespołów dzieł sztuki.
/ pixabay.com
Według danych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku działań II wojny światowej Polska utraciła ok. 516 tys. dzieł sztuki. Wśród strat wojennych znajdują się dzieła wielkich mistrzów, m.in.: Jana Matejki, Stanisława Wyspiańskiego, Jacka Malczewskiego, Wojciecha Kossaka, Rafaela Santi, Pietera Bruegela, Agostino Carracciego czy Antona van Dycka. Zagrabione w Polsce zabytki oraz dzieła sztuki zostały rozproszone i obecnie znajdują się na całym świecie: w Niemczech, Rosji, Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, a nawet w Turkmenistanie. Niektóre z nich wróciły do swoich właścicieli, inne zaginęły bez wieści.
Od wielu lat Polska znajduje się w czołówce państw europejskich zagrożonych przestępczością przeciwko zabytkom, czy mówiąc szerzej przeciwko dziedzictwu narodowemu. Każdego roku w wyniku działań przestępczych giną dziesiątki zabytkowych obiektów. Nie wiadomo dokładnie ile ich skradziono, gdyż Policja prowadzi statystyki dotyczące liczby spraw, a nie obiektów. Ponadto część spraw związanych z nielegalnym wywozem prowadzi Straż Graniczna, a nie Policja, stąd dane te nie znajdują odzwierciedlenia w statystyce.
Restytucja dóbr kultury jest procedurą złożoną i uwarunkowaną wieloma niezależnymi czynnikami, takimi jak prawodawstwo kraju na terenie którego obiekt został odnaleziony (większość systemów prawnych chroni nabywcę w dobrej wierze), czy wola polityczna. Wiele dzieł sztuki od czasu wojny wielokrotnie zmieniło właściciela, a kolejni nabywcy nie byli świadomi jego pochodzenia. W takich przypadkach konieczne są niejednokrotnie trwające wiele miesięcy pertraktacje zmierzające do znalezienia kompromisowego rozwiązania. Działania restytucyjne podejmowane są nie tylko poza granicami Polski, ale także na terenie naszego kraju.
Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrole w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN), Ministerstwie Spraw Zagranicznych (MSZ) oraz Narodowym Instytucie Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (NIMOZ). Kontrolą objęto lata 2011-2016 (do 19 października 2016 r.).
Najważniejsze ustalenia kontroli
Po 1989 r. nie podjęto decyzji o przygotowaniu strategii restytucji utraconych dzieł sztuki, w tym w wyniku II wojny światowej, co utrudniało prowadzenie spójnej polityki Państwa w tym zakresie.
Nie zostały dotychczas wdrożone w prawie polskim kompleksowe regulacje dotyczące restytucji dóbr kultury, w tym wynikające z postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/60/UE. W MKiDN nie przygotowano projektu przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2014/60/UE w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego w terminie umożliwiającym jej implementację do dnia 18 grudnia 2015 r. Brak implementacji do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2014/60/UE oraz kompleksowych regulacji w zakresie restytucji dóbr kultury obniża efektywność i skuteczność działań restytucyjnych. Prawo polskie nie zawierało dotychczas przepisów regulujących sprawy restytucyjne i zagadnienia cywilnoprawne w tym zakresie.
W celu likwidacji istniejących luk prawnych, a także w celu implementacji do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2014/60/UE w MKiDN został przygotowany projekt ustawy o restytucji narodowych dóbr kultury (22 grudnia 2015 r.). Pełna transpozycja dyrektywy 2014/60/UE do prawa krajowego była planowana w grudniu 2016 r., tj. z rocznym opóźnieniem. Jednak dopiero 8 marca 2017 r. projekt ww. ustawy wpłynął do Sejmu RP, gdzie został uchwalony 21 kwietnia br. i przekazany do Senatu RP. W projekcie tym uwzględniono wnioski z niniejszej kontroli NIK.
W skontrolowanych ministerstwach (MKiDN i MSZ) nie powstały wewnątrzresortowe dokumenty określające zasady współpracy i kompetencji poszczególnych komórek organizacyjnych zajmujących się odzyskiwaniem utraconych dzieł sztuki. Nie wprowadzono również sformalizowanych uregulowań opisujących tryb i sposób działania w ramach postępowań restytucyjnych. Brak wystarczającej koordynacji działań restytucyjnych MKiDN i Pełnomocnika Ministra Spraw Zagranicznych ds. restytucji dóbr kultury skutkował powielaniem działań, co mogło niekorzystnie wpływać na przebieg prowadzonych spraw oraz wiarygodność strony polskiej na arenie międzynarodowej. Również proces przekazywania spraw z MSZ do MKiDN - w związku z odwołaniem Pełnomocnika Ministra Spraw Zagranicznych ds. restytucji dóbr kultury - nie przebiegał sprawnie.
Zdaniem Izby niewystarczająca była również współpraca MKiDN ze Stowarzyszeniem Antykwariuszy Polskich w zakresie wymiany informacji na temat polskich strat wojennych, mimo że strony deklarowały konieczność usprawnienia komunikacji i wzmocnienia współpracy. Natomiast pozytywnie NIK oceniła współpracę MKiDN z innymi podmiotami, w tym w ramach Programu „Odzyskiwanie dzieł sztuki”, projektu „Muzeum Utracone”, jak również w związku z uruchomieniem aplikacji ArtSherlock.
W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego gromadzone informacje o utraconych dziełach sztuki (stratach wojennych) ewidencjonowano w elektronicznej „Bazie strat wojennych”. Baza zawierała ponad 63 tys. rekordów (wg stanu na 14 września 2016 r.) i jest jedynym ogólnopolskim rejestrem dóbr kultury utraconych w wyniku II wojny światowej pochodzących z terytorium Polski po 1945 r., jednakże nie jest rejestrem publicznym, a informacje w niej zawarte gromadzone są w celach badawczych i informacyjnych. Baza nie stanowi także pełnego spisu dóbr kultury utraconych w wyniku II wojny światowej. Dane zapisane w bazie stanowią podstawę dla prowadzonych przez MKiDN poszukiwań strat wojennych i podejmowania działań restytucyjnych.
W ocenie NIK jakość danych w Bazie jest niska (brak zdjęć eksponatów, powtarzające się rekordy), a jej struktura niespójna. Ponadto do dnia zakończenia kontroli MKiDN nie wyegzekwowało przeprowadzenia przez muzea weryfikacji danych przesłanych w latach 90. XX w., a stanowiących podstawę wpisów do „Bazy strat wojennych”.
Jedynie część polskich strat wojennych zarejestrowana była również w dwóch międzynarodowych i największych bazach danych: serwisie Interpolu - Stolen Works of Art - 737 obiektów (1,2 proc. zasobów z Bazy), a także Art Loss Register - 4.782 obiekty (7,6 proc. zasobów z Bazy). Głównymi przyczynami niewielkiego udziału zasobów Bazy w tych serwisach był brak niezbędnych informacji w dokumentacji na temat poszukiwanych obiektów, wymaganych przez Interpol oraz Art Loss Register, a także ograniczenia kadrowe ministerstwa.
NIK zwraca uwagę, że w latach 2011-2016 odzyskano niewielką w stosunku do strat liczbę dzieł sztuki - 28 pojedynczych oraz 6 zespołów dzieł sztuki. W badanym okresie prowadzono łącznie 67 postępowań dotyczących zwrotu dzieł sztuki, w ramach których złożono 34 wnioski restytucyjne. Wnioski restytucyjne nie zostały opracowane w sytuacjach, gdy obiekt został odnaleziony lub zabezpieczony w wyniku działań organów ścigania czy egzekucji komorniczej.
Wśród odzyskanych dzieł sztuki w badanym okresie znalazły się m.in.: obrazy Juliana Fałata: „Przed polowaniem w Rytwianach” (wartość: 300 tys. zł) i „Naganka na polowaniu w Nieświeżu” (wartość: 250 tys. zł), obraz Francesco Guardiego „Schody pałacowe” (wartość: 800 tys. zł), rzeźba Antoine Houdona „Popiersie Diany” (wartość 149 tys. zł), stolik do gry z kolekcji mebli króla Stanisława Augusta Poniatowskiego (wartość: 140,3 tys. zł) oraz obraz Aleksandra Gierymskiego „Żydówka z pomarańczami” (wartość 579 tys. zł.). Ten ostatni obraz pojawił się w Niemczech, w małym domu aukcyjnym Eva Aldag w Buxtehude pod Hamburgiem. Był wystawiony na aukcji 27 listopada 2010 r., odzyskano go w 2011 r. Warto zwrócić uwagę, że udało się odzyskać dzieła sztuk z tak egzotycznych państw jak Wenezuela. Nie było to jednak proste. Dopiero po 80 miesiącach procesu restytucji do kraju powrócił zespół 42 rysunków i grafik polskich artystów (XVII-XX w. - A. Orłowski, Z. Vogel. J. Kossak, J. Chełmoński, P. Michałowski i inni), a wartość rynkowa odzyskanych dzieł wynosi ponad 454 tys. zł.
W sumie wartość dzieł sztuki odzyskanych przez MKiDN wyniosła ponad 7,3 mln zł. Koszty ich pozyskania wyniosły 1,17 mln zł (15,8 proc. wartości tych dzieł). W zdecydowanej większości zakończonych postępowań restytucyjnych (90 proc.) informacja o odnalezieniu obiektu pochodziła od osób trzecich i nie była skutkiem bezpośrednich działań podejmowanych przez pracowników Ministerstwa.
Do zakończenia kontroli 46 postępowań restytucyjnych prowadzonych przez MKiDN nie było zakończonych. Z tej liczby 20 postępowań dotyczyło wniosków restytucyjnych złożonych do władz Federacji Rosyjskiej, które były prowadzone przez MSZ. Łączna szacunkowa wartość wciąż rewindykowanych dzieł sztuki wynosiła ponad 68 mln zł.
W MKiDN nie zostały zapewnione wystarczające zasoby kadrowe i techniczne komórki zajmującej się odzyskiwaniem utraconych dzieł sztuki. Liczba osób zatrudnionych w Wydziale ds. Strat Wojennych MKiDN (cztery) oraz zasoby techniczne nie są współmierne do zakresu przydzielonych zadań. W konsekwencji nie można było przygotować kolejnych wniosków restytucyjnych (ok. 60), wydłużały się prace nad weryfikacją i uzupełnianiem danych w „Bazie strat wojennych”, utrudnione było upublicznienie danych o wszystkich obiektach w serwisach internetowych. Z kolei w MSZ odzyskiwaniem utraconych dzieł sztuki zajmowały się dwie osoby, a w Narodowym Instytucie Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów od trzech do pięciu osób. W działalności NIMOZ stwierdzono przypadki długotrwałego tworzenia kart informacyjnych o utracie zabytku wprowadzanych do bazy „Krajowego wykazu”, a także przypadki niewłaściwego ewidencjonowania zgłoszeń.
Łącznie na realizację zadań przez kontrolowane podmioty w badanym okresie wydatkowano prawie 9,7 mln zł (MKiDN - 5,4 mln zł, MSZ - 1,5 mln zł, NIMOZ - 2,7 mln zł). Nie stwierdzono przypadków wydatkowania środków finansowych niezgodnie z przeznaczeniem. Wsparciem dla działań Państwa w tym obszarze były środki pochodzące od jednostek spoza sektora finansów publicznych.
#REKLAMA_POZIOMA#
Więcej na nik.gov.pl
Od wielu lat Polska znajduje się w czołówce państw europejskich zagrożonych przestępczością przeciwko zabytkom, czy mówiąc szerzej przeciwko dziedzictwu narodowemu. Każdego roku w wyniku działań przestępczych giną dziesiątki zabytkowych obiektów. Nie wiadomo dokładnie ile ich skradziono, gdyż Policja prowadzi statystyki dotyczące liczby spraw, a nie obiektów. Ponadto część spraw związanych z nielegalnym wywozem prowadzi Straż Graniczna, a nie Policja, stąd dane te nie znajdują odzwierciedlenia w statystyce.
Restytucja dóbr kultury jest procedurą złożoną i uwarunkowaną wieloma niezależnymi czynnikami, takimi jak prawodawstwo kraju na terenie którego obiekt został odnaleziony (większość systemów prawnych chroni nabywcę w dobrej wierze), czy wola polityczna. Wiele dzieł sztuki od czasu wojny wielokrotnie zmieniło właściciela, a kolejni nabywcy nie byli świadomi jego pochodzenia. W takich przypadkach konieczne są niejednokrotnie trwające wiele miesięcy pertraktacje zmierzające do znalezienia kompromisowego rozwiązania. Działania restytucyjne podejmowane są nie tylko poza granicami Polski, ale także na terenie naszego kraju.
Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrole w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN), Ministerstwie Spraw Zagranicznych (MSZ) oraz Narodowym Instytucie Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (NIMOZ). Kontrolą objęto lata 2011-2016 (do 19 października 2016 r.).
Najważniejsze ustalenia kontroli
Po 1989 r. nie podjęto decyzji o przygotowaniu strategii restytucji utraconych dzieł sztuki, w tym w wyniku II wojny światowej, co utrudniało prowadzenie spójnej polityki Państwa w tym zakresie.
Nie zostały dotychczas wdrożone w prawie polskim kompleksowe regulacje dotyczące restytucji dóbr kultury, w tym wynikające z postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/60/UE. W MKiDN nie przygotowano projektu przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2014/60/UE w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego w terminie umożliwiającym jej implementację do dnia 18 grudnia 2015 r. Brak implementacji do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2014/60/UE oraz kompleksowych regulacji w zakresie restytucji dóbr kultury obniża efektywność i skuteczność działań restytucyjnych. Prawo polskie nie zawierało dotychczas przepisów regulujących sprawy restytucyjne i zagadnienia cywilnoprawne w tym zakresie.
W celu likwidacji istniejących luk prawnych, a także w celu implementacji do polskiego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2014/60/UE w MKiDN został przygotowany projekt ustawy o restytucji narodowych dóbr kultury (22 grudnia 2015 r.). Pełna transpozycja dyrektywy 2014/60/UE do prawa krajowego była planowana w grudniu 2016 r., tj. z rocznym opóźnieniem. Jednak dopiero 8 marca 2017 r. projekt ww. ustawy wpłynął do Sejmu RP, gdzie został uchwalony 21 kwietnia br. i przekazany do Senatu RP. W projekcie tym uwzględniono wnioski z niniejszej kontroli NIK.
W skontrolowanych ministerstwach (MKiDN i MSZ) nie powstały wewnątrzresortowe dokumenty określające zasady współpracy i kompetencji poszczególnych komórek organizacyjnych zajmujących się odzyskiwaniem utraconych dzieł sztuki. Nie wprowadzono również sformalizowanych uregulowań opisujących tryb i sposób działania w ramach postępowań restytucyjnych. Brak wystarczającej koordynacji działań restytucyjnych MKiDN i Pełnomocnika Ministra Spraw Zagranicznych ds. restytucji dóbr kultury skutkował powielaniem działań, co mogło niekorzystnie wpływać na przebieg prowadzonych spraw oraz wiarygodność strony polskiej na arenie międzynarodowej. Również proces przekazywania spraw z MSZ do MKiDN - w związku z odwołaniem Pełnomocnika Ministra Spraw Zagranicznych ds. restytucji dóbr kultury - nie przebiegał sprawnie.
Zdaniem Izby niewystarczająca była również współpraca MKiDN ze Stowarzyszeniem Antykwariuszy Polskich w zakresie wymiany informacji na temat polskich strat wojennych, mimo że strony deklarowały konieczność usprawnienia komunikacji i wzmocnienia współpracy. Natomiast pozytywnie NIK oceniła współpracę MKiDN z innymi podmiotami, w tym w ramach Programu „Odzyskiwanie dzieł sztuki”, projektu „Muzeum Utracone”, jak również w związku z uruchomieniem aplikacji ArtSherlock.
W Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego gromadzone informacje o utraconych dziełach sztuki (stratach wojennych) ewidencjonowano w elektronicznej „Bazie strat wojennych”. Baza zawierała ponad 63 tys. rekordów (wg stanu na 14 września 2016 r.) i jest jedynym ogólnopolskim rejestrem dóbr kultury utraconych w wyniku II wojny światowej pochodzących z terytorium Polski po 1945 r., jednakże nie jest rejestrem publicznym, a informacje w niej zawarte gromadzone są w celach badawczych i informacyjnych. Baza nie stanowi także pełnego spisu dóbr kultury utraconych w wyniku II wojny światowej. Dane zapisane w bazie stanowią podstawę dla prowadzonych przez MKiDN poszukiwań strat wojennych i podejmowania działań restytucyjnych.
W ocenie NIK jakość danych w Bazie jest niska (brak zdjęć eksponatów, powtarzające się rekordy), a jej struktura niespójna. Ponadto do dnia zakończenia kontroli MKiDN nie wyegzekwowało przeprowadzenia przez muzea weryfikacji danych przesłanych w latach 90. XX w., a stanowiących podstawę wpisów do „Bazy strat wojennych”.
Jedynie część polskich strat wojennych zarejestrowana była również w dwóch międzynarodowych i największych bazach danych: serwisie Interpolu - Stolen Works of Art - 737 obiektów (1,2 proc. zasobów z Bazy), a także Art Loss Register - 4.782 obiekty (7,6 proc. zasobów z Bazy). Głównymi przyczynami niewielkiego udziału zasobów Bazy w tych serwisach był brak niezbędnych informacji w dokumentacji na temat poszukiwanych obiektów, wymaganych przez Interpol oraz Art Loss Register, a także ograniczenia kadrowe ministerstwa.
NIK zwraca uwagę, że w latach 2011-2016 odzyskano niewielką w stosunku do strat liczbę dzieł sztuki - 28 pojedynczych oraz 6 zespołów dzieł sztuki. W badanym okresie prowadzono łącznie 67 postępowań dotyczących zwrotu dzieł sztuki, w ramach których złożono 34 wnioski restytucyjne. Wnioski restytucyjne nie zostały opracowane w sytuacjach, gdy obiekt został odnaleziony lub zabezpieczony w wyniku działań organów ścigania czy egzekucji komorniczej.
Wśród odzyskanych dzieł sztuki w badanym okresie znalazły się m.in.: obrazy Juliana Fałata: „Przed polowaniem w Rytwianach” (wartość: 300 tys. zł) i „Naganka na polowaniu w Nieświeżu” (wartość: 250 tys. zł), obraz Francesco Guardiego „Schody pałacowe” (wartość: 800 tys. zł), rzeźba Antoine Houdona „Popiersie Diany” (wartość 149 tys. zł), stolik do gry z kolekcji mebli króla Stanisława Augusta Poniatowskiego (wartość: 140,3 tys. zł) oraz obraz Aleksandra Gierymskiego „Żydówka z pomarańczami” (wartość 579 tys. zł.). Ten ostatni obraz pojawił się w Niemczech, w małym domu aukcyjnym Eva Aldag w Buxtehude pod Hamburgiem. Był wystawiony na aukcji 27 listopada 2010 r., odzyskano go w 2011 r. Warto zwrócić uwagę, że udało się odzyskać dzieła sztuk z tak egzotycznych państw jak Wenezuela. Nie było to jednak proste. Dopiero po 80 miesiącach procesu restytucji do kraju powrócił zespół 42 rysunków i grafik polskich artystów (XVII-XX w. - A. Orłowski, Z. Vogel. J. Kossak, J. Chełmoński, P. Michałowski i inni), a wartość rynkowa odzyskanych dzieł wynosi ponad 454 tys. zł.
W sumie wartość dzieł sztuki odzyskanych przez MKiDN wyniosła ponad 7,3 mln zł. Koszty ich pozyskania wyniosły 1,17 mln zł (15,8 proc. wartości tych dzieł). W zdecydowanej większości zakończonych postępowań restytucyjnych (90 proc.) informacja o odnalezieniu obiektu pochodziła od osób trzecich i nie była skutkiem bezpośrednich działań podejmowanych przez pracowników Ministerstwa.
Do zakończenia kontroli 46 postępowań restytucyjnych prowadzonych przez MKiDN nie było zakończonych. Z tej liczby 20 postępowań dotyczyło wniosków restytucyjnych złożonych do władz Federacji Rosyjskiej, które były prowadzone przez MSZ. Łączna szacunkowa wartość wciąż rewindykowanych dzieł sztuki wynosiła ponad 68 mln zł.
W MKiDN nie zostały zapewnione wystarczające zasoby kadrowe i techniczne komórki zajmującej się odzyskiwaniem utraconych dzieł sztuki. Liczba osób zatrudnionych w Wydziale ds. Strat Wojennych MKiDN (cztery) oraz zasoby techniczne nie są współmierne do zakresu przydzielonych zadań. W konsekwencji nie można było przygotować kolejnych wniosków restytucyjnych (ok. 60), wydłużały się prace nad weryfikacją i uzupełnianiem danych w „Bazie strat wojennych”, utrudnione było upublicznienie danych o wszystkich obiektach w serwisach internetowych. Z kolei w MSZ odzyskiwaniem utraconych dzieł sztuki zajmowały się dwie osoby, a w Narodowym Instytucie Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów od trzech do pięciu osób. W działalności NIMOZ stwierdzono przypadki długotrwałego tworzenia kart informacyjnych o utracie zabytku wprowadzanych do bazy „Krajowego wykazu”, a także przypadki niewłaściwego ewidencjonowania zgłoszeń.
Łącznie na realizację zadań przez kontrolowane podmioty w badanym okresie wydatkowano prawie 9,7 mln zł (MKiDN - 5,4 mln zł, MSZ - 1,5 mln zł, NIMOZ - 2,7 mln zł). Nie stwierdzono przypadków wydatkowania środków finansowych niezgodnie z przeznaczeniem. Wsparciem dla działań Państwa w tym obszarze były środki pochodzące od jednostek spoza sektora finansów publicznych.
#REKLAMA_POZIOMA#
Więcej na nik.gov.pl
